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Pierre Ibisch: Bürgerbeteiligung im Ökosystemmanagement

Foto: Prof. Dr. Pierre L. Ibisch (eigenes Foto)

Prof. Dr. Pierre L. Ibisch ist Professor für Nature Conservation an der Hochschule für nachhaltige Entwicklung Eberswalde, Vorstandsmitglied der Deutschen Umweltstiftung und weltweit in Forschungs- und Beratungsprojekten aktiv.


Trotz einer langen Geschichte des zivilgesellschaftlichen Engagements im deutschen Naturschutz, eines durchaus stark entwickelten „Naturbewusstseins“ und einer vielfältigen Umweltverbändeszene, gibt es in Deutschland nur wenig Bürgerbeteiligung im Ökosystemmanagement. Viele Bürger in den modernen Gesellschaften leben scheinbar entkoppelt von Ökosystemleistungen; quasi entmündigt und entmächtigt wissen sie nicht wirklich, warum und wie sie sich einmischen sollten. Es fehlen Instrumente und Möglichkeiten. Die Privatisierung von Land und Naturressourcen spielen eine wichtige Rolle. Dabei wird, in Zeiten von explodierender Nachfrage und sich kritisch verknappenden Ressourcen, im Zuge des globalen Klima- und Umweltwandels, eine angemessene Bürgerbeteiligung immer notwendiger.

Was meint der Begriff Ökosystemmanagement?

Unter dem sperrigen und wenig bürgernahen Begriff Ökosystemmanagement verstehen wir heute ein wissenschaftsbasiertes Konzept, das für ein ganzheitliches Umweltverständnis und einen nachhaltigen Umgang mit unseren Lebensgrundlagen steht. Für dessen Umsetzung wäre eine angemessene Bürgerbeteiligung unverzichtbar, da Ökosystemmanagement uns alle angeht.

Der noch vergleichsweise neue Begriff reflektiert einen bewussten und zielorientierten Umgang mit der Natur, die nicht allein als simple Ressource oder Kulisse des menschlichen Handelns verstanden wird, sondern als komplexes System, in das wir Menschen funktional eingebettet sind.

Eine umfassende allgemeine Definition von Ökosystemmanagement könnte lauten: „Das planvoll-strategische Einsetzen von Ressourcen aller Art, welches, im Bewusstsein um die unbestimmte Natur von Ökosystemen als komplexe, verschachtelt organisierte und dynamisch funktionierende Systeme, darauf abzielt, die Funktionstüchtigkeit von Ökosystemen zu erhalten, was die Bewahrung wichtiger Eigenschaften wie Effizienz, Resilienz und adaptiver Entwicklung einschließt, vor allem aber auch darum bemüht ist, abrupte Zustandsveränderungen und anthropogene Degradation zu verhindern und so die Versorgung der Menschen mit (lokalen und globalen) Ökosystemdienstleistungen sicherzustellen“.

Seit wann spricht man eigentlich von Ökosystemmanagement?

Der Diskurs des Ökosystemmanagements ist Ergebnis der Anwendung ökologischer Grundlagenforschung als Antwort auf den „Ressourcismus“ der nutzungsorientierten Ingenieurswissenschaften und existiert seit über 20 Jahren. Das Konzept reifte in den späten 1980er Jahren und erfuhr durch die Formulierung des Ökosystemansatzes des UN-Übereinkommens über die biologische Vielfalt eine globale Anerkennung.

Welche Rolle spielen die Bürger im Ökosystemmanagement? Ist es überhaupt möglich und sinnvoll?

Zum einen wird deutlich, dass in Bezug auf Landnutzung und das Management von Ökosystemen eine erhebliche Verwissenschaftlichung erfolgt ist, wodurch der Zugang für interessierte Bürger erschwert wird. Zum anderen haben gerade traditionsreiche Sektoren, die schon vor langer Zeit ihre Arbeit aufnahmen, zum Teil deutliche Defizite. Bis heute existieren beispielsweise in der deutschen Forstwirtschaft praktisch keine Mechanismen der regelmäßigen Partizipation, auch wenn die forstliche Ressourcennutzung in erheblichem Maße Landschaft und menschlichen Lebensraum gestaltet.

Die Nichtbeteiligung von Bürgern ist ein komplexes Phänomen. Mit fortschreitender Urbanisierung und der entsprechenden Entkopplung einer Mehrheit der Bürger von den lokalen (produktiven) Ökosystemen, die immer professioneller und industrialisierter bewirtschaftet werden, kam es zum Verlust von Kompetenz und teilweise auch Interesse an deren Management. Zumindest aus Sicht vieler Land- beziehungsweise Naturnutzer büßten dabei die Bürger der urbanisierten Gesellschaft scheinbar auch die Legitimation ein, sich in das Management von Naturressourcen und Ökosystemen einzumischen, welches sie allenfalls abstrakt oder gar „nur“ emotional beurteilen können.

Wie in allen gesellschaftlichen Bereichen gilt auch für das Naturressourcen- und Ökosystemmanagement, dass notgedrungen eine mehr oder weniger stark ausgeprägte Gleichzeitigkeit des Ungleichzeitigen vorliegt. So stehen sich nicht nur verschiedene Landnutzersektoren auf der Grundlage diverser Interessen, Paradigmen, Schulen und Wissensstände gegenüber, sondern auch die Motivation Natur zu schützen, spiegelt die gesamte Bandbreite von irrational-emotionalen über ethisch-normativen Ansätzen bis hin zu utilitaristisch-ökonomischen Beweggründen. Eine Synchronisation der Gesellschaft beziehungsweise aller Akteure in Bezug auf ein bestimmtes Thema ist unmöglich– die Perspektiven auf Land(schaft), Ressourcen und Natur, Schöpfung, Naturerbe oder Ökosystemdienstleistungen sind notwendigerweise überaus pluralistisch. Genau deshalb ist eine angemessene Bürgerbeteiligung allerdings auch unverzichtbar.

Die Notwendigkeit einer effektiven Bürgerbeteiligung beziehungsweise die Befähigung zu einer solchen, ergibt sich auch in einer neuen Positionierung des Menschen, für die der Ökosystemansatz steht. Nachdem menschliche Entwicklung über Jahrtausende vor allem die Emanzipation von den Fesseln der lokalen Ökosysteme zu bedeuten schien, mutet es geradezu kopernikanisch an, dass der Mensch nunmehr wieder als genestete und abhängige Komponente des Erdökosystems zu betrachten sein soll. Naturschutz wurde als eine Kulturtat des Menschen konzipiert, der sich um Naturdenkmäler sorgt. Inzwischen wurde überdeutlich, dass die Ökosysteme den Menschen tragen und ihr angemessenes Management einen Beitrag zur Selbsterhaltung darstellt.

Also gibt es für die Bürgerbeteiligung im Ökosystemmanagement auch neue Begründungen, die darüber hinausgehen, bestimmte Aktivitäten zu legitimieren?

Unbedingt. Wenn kein Mensch die „Mitgliedschaft“ im globalen Ökosystem aufkündigen kann, muss es auch ein menschliches Grundrecht sein, in Bezug auf das Ökosystemmanagement angemessen gehört und beteiligt zu werden. Selbst die Mehrheit der Menschheit, die inzwischen einen urbanen Lebensstil verfolgt, ist letztlich von der Funktionstüchtigkeit der uns versorgenden, schützenden und inspirierenden Ökosysteme abhängig. Es müsste sogar ein besonderes Anliegen von industrialisierten und urbanisierten Gesellschaften sein, eine grundlegende ökologische Kenntnis zu entwickeln, da vor allem die entkoppelten Städter als Wähler mehrheitlich die politischen Entscheidungen beeinflussen. Seit Schaffung des Ökosystemansatzes gehört zu den grundlegenden Hypothesen, dass Menschen, die besser und umfassender über die Biodiversitätskrise informiert wären, eher für ein komplexes Ökosystemmanagement einträten; entsprechend würde es einer „ökologischen Alphabetisierung“ bedürfen. Zudem müsste getestet werden, ob das öffentliche Verständnis für Ökosystemmanagement zunähme, wenn Bürger ermächtigt würden, an Entscheidungen zum Naturressourcenmanagement teilzuhaben.

Welche Erfahrungen haben Sie in diesem Zusammenhang mit dem Waldökosystemmanagement in Brandenburg gemacht?

Die föderale Struktur Deutschlands befördert theoretisch, dass die Entscheidungen zur Ökosystembewirtschaftung dezentral und näher an den Bürgern getroffen werden. Fortschreitende Veräußerung von Staatswald an Privatbesitzer sowie Strukturreformen in der Forstwirtschaft haben allerdings die Situation weiter verschärft, sodass Bürger kaum Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten haben.

Im März 2014 hat die FDP-Fraktion des Brandenburger Landtages der Landesregierung eine Große Anfrage „Zur Situation des Waldes, seiner Bewirtschaftung, seines Nutzungspotentials, der forstlichen Lehre und der Forstpolitik in Brandenburg“ gestellt. Dabei wurden viele Fragen nur ungenügend beantwortet, was unter anderem mit den erwähnten Besitzverhältnissen und institutionellen Strukturen erklärt werden kann. Der hohe Anteil von Wäldern im Privatbesitz beeinträchtigt den Zugang zu umweltrelevanten Daten.

Zudem wird deutlich, dass das Land kaum mehr Einfluss auf den Privatwald nehmen kann. Es ergeben sich viele Fragen – unter anderem, welche ökonomischen und ökologischen Konsequenzen diese Entwicklung nach sich zieht und inwiefern diese hinreichend durch Gesetze flankiert werden beziehungsweise ob man sich darauf verlässt, dass sich etwaige Probleme durch die Diversität der Eigentümerstruktur regeln.

Eindeutig ist auch, dass es keine externe fachliche Kontrolle der Wirkungen des Waldmanagements gibt, obwohl der Wald als Ökosystem in Brandenburg landschaftsbestimmend und für vielfältige Ökosystemleistungen verantwortlich ist. Es bleibt völlig unklar, wie in Brandenburg ein adaptives Waldökosystemmanagement mit regelmäßiger Zielüberprüfung und eine Anpassung von grundlegenden Konzepten sowie Maßnahmen erreicht werden soll – beziehungsweise ob es von der Regierung überhaupt angestrebt wird.

Bezüglich des öffentlichen Interesses am Wald verzeichnet die Landesregierung eine langsame Zunahme und stellt dabei fest, dass die inhaltliche Ausrichtung von einem gewissen Unverständnis gegenüber der Arbeit der Forstwirtschaft gekennzeichnet ist. Im Grunde zeichnet sich ab, dass ein gegenseitiges Un- und Missverständnis existiert, welches durch Kommunikationsdefizite verstärkt wird.

Die Antworten auf die Fragen zum öffentlichen Interesse und der öffentlichen Partizipation fallen knapp und unvollständig aus. Insofern ergibt sich die Frage, ob das Thema gebührend ernst genommen wird. Die Antwort auf die Frage nach der konkreten Beteiligung von Akteuren an Waldstrategien des Landes fällt allgemein aus und erlaubt keine Beurteilung darüber, ob das Waldprogramm, das bislang (nach eigener Aussage der Regierung) einzige (!) entsprechende Dokument, welches mit Akteursbeteiligung entstanden ist, von einem entsprechenden angemessenen Prozess getragen wurde (In welchem Format wurde wie oft die Beteiligung von Akteuren ermöglicht? In welchem Zeitraum? Aktive, gestaltende Partizipation? …).

Wie stellt sich die Situation der Bürgerbeteiligung am Ökosystemmanagement im Zusammenhang mit der Verbändekultur in Deutschland dar?

Die lange Tradition des bürgerschaftlichen Engagements im hiesigen Naturschutz beziehungsweise Landmanagement, sowie die politischen Rahmenbedingungen, lassen die Idee des partizipativen Ökosystemansatzes in Deutschland attraktiver und machbarer erscheinen als in vielen anderen Ländern.

Dem in Deutschland in besonderem Maße bürgerbewegten Natur- und Umweltschutz wurde letztlich auch vom Gesetzgeber Rechnung getragen, indem im Bundesnaturschutzgesetz Mitwirkungsrechte für die Verbände festgeschrieben wurden (§63 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege).

Sie bekommen zum Beispiel im Vorfeld des Erlassens von Verordnungen oder im Rahmen von Planfeststellungsverfahren Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in einschlägige Sachverständigengutachten. Die Bundesländer können allerdings „bestimmen, dass in Fällen, in denen Auswirkungen auf Natur und Landschaft nicht oder nur im geringfügigen Umfang zu erwarten sind, von einer Mitwirkung abgesehen werden kann“. Der deutsche Naturschutz sieht also die Mitwirkung eines außerparlamentarischen Korrektivs vor, welches zwar nicht als vollauf demokratisch gelten kann, aber immerhin umweltbewegten Bürgern jenseits der Entscheidungswege der repräsentativen Demokratie eine gewisse Stimme verleiht. Viele der mitwirkungsberechtigten Verbände haben eine beträchtliche Professionalisierung hinter sich und arbeiten mehr oder weniger wissensbasiert. 100 Verbände haben sich im 1950 begründeten Deutschen Naturschutzring (DNR) zusammengeschlossen, der sich zur Lobbyarbeit für Natur- und Umweltschutz bekennt.

Die Naturschutzlobbyisten sind in der Zivilgesellschaft geerdet, können eine gewisse Partizipation umweltbewegter Bürger moderieren und werden nicht von ökonomischen Interessen getrieben. Dennoch werden sie regelmäßig als „selbsternannte Naturschützer“ verbrämt; ausgerechnet die Tatsache, dass sie ihre Motivation nicht aus Partikularinteressen schöpfen, scheint ihre Legitimation zu untergraben.

Nicht zu vernachlässigen ist die Tatsache, dass die Umweltverbände gezwungen sind, mehr oder weniger stark ihre eigenen institutionellen Entwicklungsinteressen zu verfolgen, was die Gestaltung einer umfassenden Bürgerbeteiligung naturgemäß beeinträchtigt. Dabei ist auch zu verzeichnen, dass die stärkere Professionalisierung und die entsprechenden Bemühungen um die Beschäftigung von Personal selbst im Falle der mitgliederstarken Verbände zu finanziellen Abhängigkeiten führen können. Zwar bedeutete die Verbändeförderung des Bundesumweltministeriums einen wichtigen Meilenstein für die Verbandsarbeit, aber sie erzeugte auch eine gewisse projektbasierte Abhängigkeit der geförderten Nichtregierungsorganisationen (NRO) von Regierungsressourcen. Die deutlich umfänglicher gewordene Verwendung von staatlichen Mitteln anderer Herkunft (zum Beispiel Internationale Klimainitiative der Bundesregierung) durch die Verbände beziehungsweise NRO erhöht zum einen die Wirkungsmöglichkeiten, führt zum anderen aber auch zu einem weiteren Verlust der Unabhängigkeit und potenziell zudem zu einer projektbasierten Arbeitsroutine in behördenhaften Strukturen, die übergeordnete strategische Fragen in den Hintergrund zu drängen vermag.

Verbänden und Stiftungen ist in der Vergangenheit in nennenswertem Umfang Land übertragen worden, um zum Beispiel auf ehemaligen Militärflächen effektiven Naturschutz zu gestalten. Dies ist auch Konsequenz des weitgehenden Scheiterns eines integrativen Naturschutzes gemeinsam mit Landnutzern und -besitzern. Selbst in Biosphärenreservaten – von der UNESCO anerkannte Lernräume für eine harmonische Existenz von Menschen in Ökosystemen – kommen manche Leiter nach jahrelanger Arbeit zur Erkenntnis, dass Flächenerwerb durch den Staat oder eben Verbände die beste Naturschutzstrategie sei. Auch in sogenannten Naturschutzgroßprojekten werden erhebliche Mittel für den Flächenerwerb ausgegeben, da ein nachhaltiges Ökosystemmanagement mit den Bürgern und Nutzern nicht möglich erscheint.

Die Regierungen lassen sich ja auch beraten. Ist das ein Ansatz für Bürgerbeteiligung?

Die Regierungen in Bund und Ländern holen sich Beistand und Rat von Experten und Interessensvertretern, indem sie eine größere Zahl von Beiräten etablieren, in die unter anderem Wissenschaftler oder Verbändevertreter berufen werden können. Die Beiratsmitglieder werden von den Regierungen bestellt, vertreten unterschiedliche fachliche Disziplinen und Interessensgruppen beziehungsweise Verbände, sind nicht gewählt und repräsentieren gegebenenfalls nur in eingeschränktem Maße die Zivilgesellschaft. Sie verfassen Studien, Gutachten und Strategiepapiere, die teilweise starke Beachtung finden.

Die Regierung erreicht durch die Beiräte eine Einbindung ausgewählter gesellschaftlicher Gruppen in die Politik. Die Besetzung und die Arbeit der Beiräte erfolgt allerdings in der Regel weder transparent noch partizipativ.

Die „Beiratisierung“ der Umwelt- und Ökosystempolitik fördert scheinbar eine breitere Beteiligung der Zivilgesellschaft, schafft aber eben auch subtile Abhängigkeiten und intransparente Verflechtungen. Studien und Gutachten der Beiräte bereichern oftmals den fachlichen Diskurs, reflektieren aber nicht immer eine unabhängige Expertise. Die Beiräte können zur vermeintlich wissensbasierten Legitimierung von Regierungspolitik dienen. Wissenschaftler können durch die Mitarbeit in Beiräten ihre politische Relevanz belegen und ihre Reputation mehren, büßen aber zugleich ihre Unabhängigkeit ein.

Wie lassen sich diese Erkenntnisse in Bezug auf die Bürgerbeteiligung im Ökosystemmanagement zusammenfassen?

Trotz einer langen Geschichte des zivilgesellschaftlichen Engagements im Naturschutz, eines durchaus stark entwickelten „Naturbewusstseins“ und einer vielfältigen Umweltverbändeszene steht es in Deutschland nicht gut um die Bürgerbeteiligung im Ökosystemmanagement. Grundsätzlich müsste davon ausgegangen werden, dass im Rahmen einer repräsentativen Demokratie die Interessen der Bürger angemessen vertreten werden. Vielmehr scheint angesichts der Komplexität der Materie sogar die Gefahr zu bestehen, dass die mutmaßlich ungenügend informierten Bürger das Falsche wollen könnten. Entsprechendes scheint aus Studien und Umfragen hervorzugehen, die Bürgern bescheinigen, ein zu emotionales Verhältnis zur Naturressourcennutzung zu haben und unter einem „Bambi-Syndrom“ zu leiden. Die Frage ist aber auch, inwiefern die Entfremdung der Menschen von der Natur durch die historisch bedingte Entmündigung hervorgerufen wurde. Jedenfalls erscheint es plausibel, dass die Bürger eine realistische und verantwortungsvolle Position zum Ökosystemmanagement nur dann werden entwickeln können, wenn ihnen angemessene Beteiligungsmöglichkeiten gegeben werden. Die Etablierung einer beiratsbasierten „Expertokratie“ ist dabei nicht der richtige Weg. Wichtige Schritte zur Partizipation müssen die öffentliche und ergebnisoffene Diskussion von relevanten Strategien und Gesetzen sein (zum Beispiel Waldnutzungsstrategien, Biomassestrategien), wie sie in Ansätzen beispielsweise zur Formulierung der nationalen Biodiversitätsstrategie erfolgte. Dies muss einhergehen mit einer aktualisierten und umfassenden Ökosystembildung im Sinne des Ökosystemansatzes – welche beileibe nicht allein im Biologieunterricht stattzufinden hat. In diesem Zusammenhang ist es auch nicht hinreichend, Kampagnen zur Bekanntmachung des ökonomischen Wertes der Ökosysteme zu betreiben. Sondern vielmehr brauchen wir eine grundsätzliche und viel intensivere Debatte über Werte, die unser Handeln und Wirtschaften leiten sollten.

Es bedarf nicht nur einer Forschungswende, sondern auch einer Bildungswende. In diesem Rahmen müssen die Grenzen des Wachstums innerhalb eines räumlich und ressourcenmäßig klar umrissenen und überaus komplexen Erdsystems angemessen beachtet werden. Ökosystemmanagement wird in Zeiten von explodierender Nachfrage und sich kritisch verknappenden Ressourcen sowie durch den globalen Klima- und Umweltwandel zu einem immer relevanteren und anspruchsvolleren Unterfangen. Gleichzeitig ergeben sich in Ländern wie Deutschland durch den demographischen Wandel neuartige Rahmenbedingungen für die Bürgerbeteiligung. Schnelles und strategisches Handeln ist erforderlich.

Die Umweltverbände täten gut daran, ihre Unabhängigkeit von staatlichen und wirtschaftlichen Interessen zu bewahren oder wiederherzustellen. Sie sollten sich nicht anmaßen, für alle Bürger sprechen zu können, aber sie könnten gemeinsam eine starke Stimme für mehr Bürgerbeteiligung im Ökosystemmanagement erheben.